Микола Оніщук: Порядок формування і структура ВРЮ не відповідає загальним європейським стандартам

11.07 09:28    

- Чи доцільна передача функцій Конституційного суду Верховному суду України тільки тому, що останній нині звільнений від касаційного перегляду справ? Чи, можливо, існують якісь більш вагомі аргументи на користь такої новели?
- За останні два роки діяльність Конституційного суду з огляду на ті рішення, які він ухвалював, піддавалась гострій критиці. Це й рішення у справі щодо порядку формування парламентської більшості у рамках Конституції у редакції 2004 року, коли Конституційний суд надав право формувати більшість у парламенті окремим народним депутатам, а не фракціям. Очевидна і пряма ревізія конституційної норми. Це і рішення, яке стосувалося повернення до редакції Конституції 1996 року, та скасування ухваленого парламентом закону про внесення змін до Конституції № 2222.
Можна назвати і інші справи, які стосуються, зокрема, права уряду визначати, як і в якому обсязі можуть забезпечуватися соціальні стандарти, гарантовані законом. Звісно, що все це суттєво підірвало довіру до конституційної юстиції.
Відтак залишити без реагування ці обставини було б неправильно, виходячи з того, що КСУ за визначенням, як єдиний орган конституційного судочинства, має бути поза підозрою. Це орган, до якого має бути висока довіра політичних інститутів, громадян, суспільства. Інакше він не здатен вирішувати суперечки конституційного рівня, тобто виконувати передбачену Конституцією функцію, бути фактором стабілізації конституційного правопорядку.
Якщо КСУ не справляється зі своїм конституційним завданням, існує два способи вирішення цієї проблеми: або змінити склад суду, засади і принципи його формування, або передати цю функцію іншому органу, який має більший рівень довіри суспільства. Верховний суд України відповідно до рішення КСУ і, власне, нового Закону «Про судоустрій та статус суддів» позбавлений функції касаційного перегляду справ. Це означає, що він у такому вигляді перестає бути судом факту, оскільки зосереджуючись на охороні закону, забезпечує єдність практики його застосування. Виходячи із цих міркувань, я запропоную, щоб функції Конституційного суду були передані Верховному суду України.

- Наскільки я розумію, немає великої різниці для судочинства, чи то судді ВСУ будуть пристосовуватися до неспецифічної для них діяльності, чи новий склад КСУ?
- Ви знаєте, що насправді не існує ані організаційних, ані правових гарантій, які самі по собі могли б забезпечити юридичну незаангажованість КСУ на тлі нинішніх політичних реалій. Це була б утопічна надія. Адже це лише питання часу, коли той чи інший орган, з тією чи іншою компетенцією буде включений в систему політичних координат, політичних інтересів, хай це і буде в завуальованій формі, не так прямолінійно, як це виглядає сьогодні. Тому завдання полягає в вирішенні фундаментальних питань, забезпеченні в країні верховенства права і суттєвого зростання рівня правової культури суспільства.
Тим не менше рішення щодо КСУ було б оздоровлюючим прикладом для служителів інших державних інститутів, якщо орган втрачає довіру, або діє всупереч своєму конституційному призначенню.
Це був би крок і виховного характеру, складова нашого правового зростання, тому що визнати факти, помилку, наявність порушення, визнати, що це не відповідає доктрині верховенства пава, доктрині конституціоналізму вже само по собі є важливим для очищення, і це вже крок до удосконалення правової культури суспільства.

- Зараз можна почути багато думок з приводу того, що потрібно змінювати Конституцію 1996 року, або навпаки, що наш Основний Закон один з найдемократичніших в Європі. А на Вашу думку, як фахівця з багаторічним досвідом у конституційному праві, що насамперед потребує змін в діючому на сьогодні Основному Законі України, і чому?
- Якщо ми говоримо про Конституції 96 року, чинну Конституцію в плані демократичності, то тут західні фахівці мали на увазі конституційні гарантії проголошених соціально-економічних прав громадян України. Ось у чому українська Конституція вважалась найдемократичнішою: право на працю, право на житло, право на освіту, право на охорону здоров’я. На разі ми ж розуміємо, що незважаючи на конституційні формулювання, ці права зберігають в значній мірі свою декларативність, тому що держава, уряд не в змозі повноцінно реалізувати закріплені в Конституції права. Європейці собі таких декларацій дозволити не можуть, будучи значно багатшими країнами, маючи значно досконаліші державні механізми. Що стосується, власне, оцінки Конституції чинної, чи є вона найдемократичнішою, то я хочу сказати, що найдемократичнішою є та Конституція, яка забезпечує народовладдя у тому розумінні, що народ не тільки обирає собі владу, не тільки змінює владу у випадку проведення виборів, а і забезпечує через відповідні конституційні механізми контроль за діяльністю влади. Українська Конституція якраз у цьому розумінні має суттєві вади, тому що вона не дозволяє народу забезпечити публічний контроль за діяльністю державних інститутів. Це по-перше.
По-друге, я не можу вважати її найдемократичнішою і тому, що важливою складовою конституційної організації суспільного ладу є система стримувань і противаг, яка за редакцією Конституції 1996 року є недосконалою. Відтак це не дозволяє джерелу влади – народу мати ефективні інструменти впливу на діяльність усієї системи організації влади, на її ефективність.
Одне із завдань конституційного оновлення полягає у тому, щоб по-новому змоделювати в Україні систему стримувань і противаг, яка б дозволяла джерелу влади – народу - вимагати якісної управлінської діяльності влади в інтересах українського народу. Ця фундаментальна проблема в чинній Конституції не вирішена.
Таким чином основним завданням конституційного оновлення є зміна системи організації влади та, можливо, форми правління. Це те з чого ми починали нашу розмову. Я особисто є прихильником переходу до парламентських форм правління, які більше придатні і, можливо, адаптовані до іншої концепт-організації суспільних відносин – до договірної. Адже парламенти є ефективними тоді, коли вони, по-перше, чітко політично структуровані, і, по-друге, - несуть відповідальність за формування уряду, тобто коли законодавчі рішення, які ухвалюються ними, забезпечуються через виконавчу діяльність створеного цим парламентом уряду.
Тобто логіка така: політична сила перемагає на виборах завдяки своїй програмі – завданням і меті своєї діяльності, оголошеним публічно. Відповідно до цієї програми ця політична сила, маючи більшість у парламенті, ухвалює закони, і формує уряд та забезпечує їх виконання. Ось на чому будується ефективність парламентських форм правління. Це єдність політичної відповідальності як за законодавчу, так і за виконавчу владу, стан справ в державі.
Чинна ж модель нашої Конституції допускає - проблема суміщення вже виникала, - що парламент може представляти одну політичну силу, а президент - іншу. Уявіть собі ситуацію в нашій країні, коли відбудуться наступні парламентські вибори, і парламентська більшість, наприклад, буде належати демократичній опозиції, але право формувати уряд залишається у глави держави, який представляє іншу політичну силу. Чи буде система організації держаної влади за таких умов ефективною? Ні. Тому що парламент буде продукувати рішення, які мають на меті реалізувати цілі і завдання однієї політичної сили чи одного вектору розвитку, а при цьому виконавчі органи, уряд зокрема, формуватиметься іншою політичною силою, до якої належить Президент. Це той випадок, коли можна заздалегідь передбачити, що така система організації влади приведе до чергового паралічу ефективності системи державного управління. Тому демократичність Конституції має визначатися не тільки тим, які права гарантовані, а й тим, наскільки народ є спроможним впливати на систему організації влади і на ефективність її функціонування.

- Я так розумію, якщо парламент отримає здатність впливати на виконання закону, то ми знімаємо питання застосування норми, про яке всі кажуть, що проблема наша не в тому, які закони у нас приймаються, а як вони виконуються?
- Так. І поясню чому. Якщо політична сила чи блок політичних сил, що перемагають на виборах, утворюють коаліцію (більшість), і на виконання проголошених політичних мети і завдань ухвалюють закон, а уряд не забезпечує його належне виконання, то цим девальвується політична воля цього парламентського утворення, цих політичних сил. І це означає, що суспільство отримує неякісний продукт, тобто неякісне виконання задекларованих зобов’язань. Якщо ж парламент формує уряд, то він є зацікавленим у тому, щоб ухвалений ним закон був виконаний. Інакше суспільство буде вважати, що ця політична сила не спроможна виконати проголошені нею цілі. Тут зв'язок не технічний, і навіть не нормативний, а сутнісно-політичний. І це питання не тільки довіри суспільства, а й зацікавленості політичних сил в тому, щоб законодавчі рішення були неухильними до виконання. Бо мало задекларувати, що закон має виконуватися – необхідно, щоб ті, хто приймає закони, його дарування суспільству, були зацікавлені, щоб вони виконувалися урядом, оскільки у протилежному випадку це призведе до девальвації результату політичної діяльності цих сил, до невиконання проголошених виборцям цілей і завдань обрання, а відтак - до втрати влади.

- Першим етапом діяльності Асамблеї буде напрацювання ініціатив та пропозицій. Чого очікувати від цього етапу? Зокрема, у яких напрямках власне Ви ще працюватимете, окрім конституційного правосуддя? Чи зможуть подавати власні пропозиції до Конституційної асамблеї юристи-практики? Яка ймовірність прийняття до уваги таких пропозицій?
- Я маю намір активно працювати у складі Конституційної асамблеї принаймні до того моменту, поки буду мати внутрішнє переконання, що ця робота буде корисною, в інтересах усього суспільства. І, як уже було сказано, я хочу зосередитися на питаннях правосуддя, включаючи і конституційне правосуддя, хоча, звісно, сфера моїх професійних знань стосується і питань організації влади. Якраз у цих двох напрямках я, очевидно, можу виглядати переконливим. Що стосується співпраці, напрацювання ініціатив, звісно, буду подавати власні пропозиції, проекти, тому що вони вже є, в тому числі використовуючи напрацювання конституційного процесу за часів Віктора Ющенка. Саме тоді був підготовлений проект нової редакції Конституції. Як учасник робочої групи, я мав безпосереднє відношення до тексту цього документу, нормативних напрацювань, а не просто теоретичних ідей. Таким чином, не маю намір обмежуватися участю у дискусії, а буду пропонувати цілісні нормо-проектні пропозиції по окремих напрямках конституційного вдосконалення. Чи буду я співпрацювати з юристами-практиками? Звісна річ. Мені здається, що всі, хто формально не має можливості працювати в складі Конституційної асамблеї, зможуть направляти свої пропозиції до Конституційної асамблеї, її секретаріат, який в свою чергу поширюватиме ці матеріали.
По-друге, звернення безпосередньо до членів Конституційної асамблеї з тим, щоб вони вносили пропозиції на розгляд робочих груп, комітетів, комісій - власне на розгляд відповідним структурним підрозділом Асамблеї. Іншими словами, на цьому етапі конституційного нормотворення названі принципи і засади, очевидно, будуть забезпечені. Це вже інше питання, що із того, що буде напрацьовано, голова держави як суб’єкт законодавчої конституційної ініціативи захоче бачити в остаточному проекті. Але це вже проблема і політична, і суспільна. Я тут висловлюю обережний оптимізм в частині того, що за всіх умов, напрацювання КА мають і можуть бути корисними, корисними як насамперед свого роду науково-практичний фонд конституційного матеріалу. Адже до роботи в Конституційній асамблеї долучено чимало тих, хто має дотик до конституціоналізму. Все це дає підстави думати, що відбудеться конкретна, фахова, політико-правова дискусія з різних аспектів конституційного вдосконалення. Зараз складно передбачити, що з цих напрацювань стане втіленим в оновленій Конституції, але це той випадок, коли сам процес може бути корисним.

- Якщо говорити про ті напрацювання, які Ви мали за часів президентства Ющенка, наскільки змінився політичний фон, вимоги суспільства з тих пір? Чи доцільне на разі відсилання до них, адже, наскільки я розумію, на сьогодні довіра суспільства нівелювалась ще більше?
- Ні тоді, ні тепер для мене не домінували фактори, обставини, чинники політичної доцільності. До речі мушу зауважити, що Віктор Ющенко - принаймні з моїх співбесід з ним, - ніколи не намагався домінувати в плані визначення доктрини конституційних змін. Саме його проект ґрунтувався на більш розвиненій системі стримування-противаг, зокрема, через запровадження двопалатності Національних зборів, тобто парламенту України.
Це диверсифікація влади, коли власне політичний і нормотворчий процес відбувається в рамках нижньої палати, а сенат (верхня палата) зосереджуються в основному на державотворчих функціях, призначеннях посадових осіб. За таких обставин, беручи до уваги неможливість розпуску верхньої палати (на відміну від нижньої) це дозволяє забезпечити сталість функціонування держаних інститутів, незалежно від того, наскільки гострим чи турбулентним є політичний процес. Сенат будується на рівному представництві усіх регіонів, а відтак забезпечує єдність держави, її унітарність, а не федералізацію країни. Це був один із елементів, який мав розвинути систему стримувань і противаг. Частина функцій від Президента переходила б до верхньої палати – палати представників усієї країни.
Були і інші слушні пропозиції. Так, за проектом, парламент втрачав функцію призначення суддів, змінювався порядок формування ВРЮ. На мою думку, Конституційна асамблея має взяти до уваги ті напрацювання, які раніше вже були здійсненні. Тому що непереконливо виглядає той, хто починає робити все з чистого листа, не визнаючи, що до нього не було пророків.

- Але ж американський досвід будується на універсальних суспільних принципах? Тобто з одного боку, відбувається диференціація судової системи, де існує так зване велике журі, наприклад, яке здійснює суд факту, і суддя, який кваліфікує злочин за умови визнання його таким, і так само, з іншого боку, відбувається розподіл обов’язків між палатами парламенту. Чи потрібна Україні така диференціація? Чи слід нам прагнути до подібних універсальних суспільних принципів?
- Чинна Конституція проголошує, що судова гілка влади незалежна, вплив на суддів не допускається, закріплює гарантії незалежності суддів, зокрема, безстрокове обрання, особливий порядок притягнення до відповідальності. Нормативно все майже ідеально, якщо не брати до уваги проблемні питання ВРЮ. На практиці ж існує суттєва залежність суду від політичних інститутів - прокуратури, Президента і уряду. Як змінити ситуацію? Я вже говорив, що не існує якогось універсального способу. Це питання статусності, правової культури, прозорості. Тим не менше, однією із тез, яка могла бути суттєвою складовою посилення гарантій незалежності, є безпосереднє залучення громадян, народу до процесу відправлення правосуддя.
Бо якщо професійний суддя в силу низки обставин є доступним для впливів (питання професійної кар’єри тощо), то суд присяжних, який формується на один випадок із представників громадянського суспільства, що не мають відношення до державної служби та зв’язку з політичними інститутами, є дійсно незалежним. В силу цього втрачається об’єкт впливу та можливість використовувати владні інструменти для отримання вигідного рішення.
Саме це народжує відповідні пропозиції щодо запровадження конституційних гарантій суду присяжних, оскільки чинна Конституція сьогодні містить доволі загальну норму про те, що діє суд присяжних. Проте ця норма вже 15 років є мертвою.
Один із принципів правосуддя – принцип безпосередності вивчення судом усіх доказів у справі. Цей принцип набув у нас формальних ознак. Якраз в умовах суду присяжних, коли доводити існування складу злочину у діях обвинувачуваного потрібно не професійному судді, а лаві присяжних, судовий процес набуває реальних ознак змагальності.

- Чи можливе створення додаткових механізмів захисту прав громадян на фоні майбутніх конституційних змін? Чи слід нарощувати потенціал у цьому напрямку?
- По великому рахунку Конституція вирішує два питання: як організована влада в країні, бо суспільство це – мільйони індивідуумів, і для забезпечення його функціонування потрібна система організації його діяльності, іншими словами – влада. І поки що без неї обійтися не можна. І друге питання - як взаємодіють громадяни з цією владою. Тобто які права та взаємні обов’язки встановлюються.
Відтак, коли йдеться про демократичні права, які задекларовані в Конституції України, то мені здається, що тут кардинальні зміни не потрібні. Єдине, що ми маємо визнати, що держава, уряд, не може забезпечити належну реалізацію цього по суті патерналістського договору з урахуванням того, яким продуктом власне суспільство може розпорядитися. Тому зрозуміло, що ця конституційна декларація, з одного боку, формує у громадян запит, а з іншого – не задовольняє його. Можливо, саме ці статті Конституції, які задекларували соціальні зобов’язання держави (освіта, охорона здоров’я, право на працю тощо), мають бути переосмислені. Коли ж ідеться про політичні права і свободи, тут такої детермінації немає. Це у значній мірі пов’язано із природніми правами людини, тому тут навпаки мають бути посилені гарантії забезпечення цих прав: право на вільне пересування, право на свободу висловлювань, право на доступ до інформації, право на мирні зібрання, свободу друку тощо.